Bahn frei für das neue EU-Verpackungsrecht in Deutschland: Bundesrat lässt Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz passieren – PPWR gilt ab dem 12.08.2026

Nachdem der Bundesrat in seiner Plenumssitzung am 10.07.2026 darauf verzichtet hat, gegen das von der Bundesregierung vorangetriebene und durch den Deutschen Bundestag am 11.06.2026 beschlossene sog. Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) den Vermittlungsausschuss anzurufen und lediglich in einer Entschließung zukünftigen Reformbedarf geltend gemacht hat, steht dem Inkrafttreten des letzten „Puzzleteils“ für die umfassende Novelle des Verpackungsabfallrechts nichts mehr im Wege. Das deutsche Durchführungsgesetz ergänzt bekanntlich die unmittelbar geltenden Regelungen der neuen EU-Verpackungsverordnung PPWR (Packaging and Packaging Waste Regulation - Verordnung (EU) 2025/40). Erstmals sind damit im Verpackungsbereich europäische Vorschriften unmittelbar in den Mitgliedstaaten anzuwenden. Die PPWR und das VerpackDG gelten bereits ab dem 12. August 2026. An diesem Tage tritt auch das bisherige deutsche Verpackungsgesetz von 2017 außer Kraft.

Neue Rechtspflichten im Rahmen der Erweiterten Herstellerverantwortung

Neu ist dabei nicht nur die Notwendigkeit der direkten Anwendung der Europäischen Rechtsvorschriften (die durch das deutsche Gesetz nur ergänzt werden). Vielmehr werden mit der PPWR auch die neuen Instrumente der sog. Erweiterten Herstellerverantwortung auf den Verpackungsbereich übertragen, was zur Einführung von Organisationen für Herstellerverantwortung (OfH; englisch: Producer Responsibilty Organisations – PRO) und zu wesentlich neu gestalteten Pflichten der beteiligten Wirtschaftsakteure führt, mit für die Praxis durchgreifender Bedeutung.

Erhebliche Unklarheiten und Anwendungsunsicherheiten

Misslich ist dabei, dass die PPWR eine große Zahl von neuen Begriffsbestimmungen für die unterschiedlichen Rollen der Wirtschaftsbeteiligten einführt, die teils erhebliche Unklarheiten aufweisen und ganz erhebliche praktische Anwendungs- und Abgrenzungsprobleme verursachen. Nicht ohne Grund hat die EU-Kommission inzwischen sowohl eine sog. Leitlinie zur Auslegung und Anwendung der PPWR als auch ein umfassendes Q&A-Papier veröffentlicht. Dass hiermit alle Fragen und Anwendungsschwierigkeiten zufriedenstellend geklärt werden, ist nicht anzunehmen. Unsere bisherigen praktischen Erfahrungen zur Vorbereitung auf die Anwendung der PPWR zeigen vielmehr, dass zahlreiche Zweifelsfragen nicht eindeutig geregelt sind, sondern im Wege der Auslegung beantwortet werden müssen – bis zum Vorliegen belastbarer Rechtsprechung mit entsprechenden Unsicherheiten. Insofern ist für die nächsten Monate – und möglicherweise darüber hinaus – ein zunächst „stotternder“ Übergang ins neue Recht zu erwarten, mit nicht unerheblichen Vollzugsproblemen und -risiken für die Wirtschaftsakteure. Leider sind auch Initiativen, auf Unionsebene eine Verschiebung der Anwendung der neuen Regelungen zu erreichen, gescheitert. Angesichts der hohen Bedeutung der neuen Pflichten für u. a. Erzeuger, Hersteller, Handel und Verbraucher und mit Blick auf die an die Nichterfüllung der Pflichten anknüpfenden Sanktionen ist dies besonders misslich.

Neue Anforderungen im Hinblick auf schädliche Stoffe in Verpackungen

Mit dem Inkrafttreten der PPWR am 12. August 2026 gelten auch die neuen Verkehrsverbote für schädliche Inhaltsstoffe in Verpackungen, insbesondere die Beschränkung des Gehaltes von per- und polyfluorierten Alkylsubstanzen (PFAS) in Verpackungen, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen. Hier ergeben sich jedenfalls in der Übergangsphase Anwendungsschwierigkeiten in Bezug auf den Geltungsbeginn für bereits produzierte, aber noch nicht abverkaufte Verpackungen, nämlich im Hinblick auf die Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunktes für das Inverkehrbringen. Auch bedarf es noch einer Reihe von Durchführungsrechtsakten seitens der Kommission.

Schrittweise Inkraftsetzung weiterer Anforderungen an Verpackungen (Inhaltsstoffe, Design, Kennzeichnung u.a.)

Daneben stellt die PPWR noch eine Reihe weiterer Anforderungen an die Inhaltsstoffe, das Design und die Kennzeichnung von Verpackungen. Viele dieser Vorgaben werden aber nicht bereits ab dem 12. August 2026, sondern erst zu verschiedenen späteren Zeitpunkten gelten. So müssen Verpackungen ab dem 1. Januar 2030 so gestaltet sein, dass ihr Gewicht und ihr Volumen auf das zur Gewährleistung ihrer Funktionsfähigkeit erforderliche Mindestmaß reduziert sind (Minimierungsgebot). In Bezug auf die vielfältigen neuen Anforderungen an Verpackungen sollten sich die betroffenen Akteure frühzeitig einen Überblick darüber verschaffen, welche dieser Anforderungen für sie zu welchem Zeitpunkt gelten, um noch genügend Zeit für die Umsetzung zu haben.

Keine „Reparatur“ nationaler Problempunkte

In einem ganz anderen Kontext bringt auch das Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz keine durchgreifenden Lösungen, was nicht zuletzt der Bundesrat in seiner Entschließung kritisiert hat. Das betrifft den nach wie vor nationalrechtlich geregelten Bereich des Zusammenwirkens der Kommunen als sog. öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger mit den Verpackungsrücknahmesystemen und den Herstellern bei der Abstimmung der Verpackungsrücknahme mit der öffentlichen Abfallentsorgung und die Modalitäten der Vereinbarung von „Mitbenutzungsentgelten“, insbesondere im Bereich der Altpapiersammlung (Papier, Pappe, Kartonagen – PPK). Wenig ausgeprägt erscheinen ferner die gesetzlichen Verpflichtungen zur Vermeidung von Verpackungen und Verpackungsabfällen. Nach den Vorstellungen der Länder bzw. des Bundesrates sollen diese Baustellen aber in naher Zukunft durch eine Fortentwicklung des VerpackDG angegangen werden. Nach der Novelle ist vor der Novelle …